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财政部拟规范政府购买服务:封堵变相举债

政府购买服务这略显专业的方式,成为这轮防控地方债务风险的一大重点。

6月26日,财政部发布《政府购买服务管理办法(征求意见稿)》(下文简称“新《办法》”,区别于2014年发布的办法),在国务院法制办官网上公开向社会征求意见,意见征集时间为一个月。

新《办法》沿袭了去年财政部87号文内容,明确列出了政府购买服务的负面清单,包括货物和工程、服务与工程打包的项目、融资行为等;延续了此前先有预算、后购买服务的规定;明确政府购买服务合同履行期限或项目实施期限一般为一年,部分可适当延长,最长为3年。

87号文在规范政府购买服务的同时,也指出“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项,按照相关规定执行”。新《办法》若最终获得通过,现有棚改、异地扶贫搬迁后续政策走向为业内关注。

禁止购买货物或工程

政府购买服务本意在于促进公共服务的供给创新,将部分原本由政府、事业单位垄断提供的公共服务,转交给社会力量承担,提高公共服务水平和效率——原来预算安排给既定政府、事业单位的经费,变成向相关市场机构支付购买服务的钱。

各地政府购买服务规模、覆盖领域在不断壮大。比如北京近四年政府购买服务支出规模达到600多亿元(2017年北京市一般公共预算支出规模约6500亿元),列入政府购买服务目录的事项包括教育、文化、体育、医疗、公共卫生、养老服务、环境治理等多个领域。

这一购买服务的方式,在取得成绩的同时,也局部出现了异化。财政部关于征求意见稿的起草说明指出,实践当中,政府购买服务内容存在泛化倾向,一些地方出现政府部门“超范围”购买服务问题,本该需要政府部门自己完成的工作,也交给社会力量去做。更突出的问题是,一些地方和部门以政府购买服务名义变相举债融资或用工,背离了政府购买服务改革的初衷,也加剧了财政金融和人事管理等风险。

对于参与地方政府项目建设或投融资的人士而言,政府购买服务是一种很熟悉的方式。2017年5月底,当财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(业内简称“87号文”)时,引起业内很大震动,因为政府购买服务日渐变成地方变相举债的重灾区。

早在2016年6月,审计署公布的2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况指出,内蒙古、山东、湖南和河南4地在委托代建项目中,约定以政府购买服务名义支付建设资金,涉及融资175.65亿元。

原本用于购买公共服务的合规渠道,变成了地方政府用于开展大型基础设施工程建设的融资渠道,容易积累债务风险。“当前亟待加强和规范政府购买服务的内容管理,明确负面清单”,财政部在起草说明中表示。

征求意见稿明确给出了禁止购买内容清单,包括不属于政府职责范围的服务事项;应当由政府直接履职的行政管理性事项,包括但不限于行政决策、行政执行、行政监督等事项;《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例规定的货物和工程;服务与工程打包的项目;融资行为等。

“政府采购项目包括服务、货物和工程三类,意见稿明确政府购买服务不得用于购买货物和工程;也不能购买‘服务与工程打包的项目’,防止服务中隐藏的工程;也不能向金融机构购买融资服务,意见稿吸收了很多87号文的内容”,中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚对21世纪经济报道记者表示。

购买合同期限最长3年

伴随着将购买服务泛化为购买工程项目,地方实践中还倾向于将合同期限拉长,这种拉长期限、推迟还贷的行为,加剧了未来的偿债压力。

比如某省披露出来的高等级公路“委托代建服务协议”中,约定于建设期及建设期后第1年至第17年或者18年,通过购买服务资金支付项目建设资金。

“鉴于当前一些地方实施的政府购买服务项目,在合同期限上超出了年度预算、中期财政规划的安排,没有据实足额安排购买资金,以及有的单位认为实行政府购买服务就意味着要新增财政支出等问题,新《办法》明确,政府购买服务应当先有预算、后购买服务,购买主体不得将实施政府购买服务作为申请增加本单位预算支出的依据”,财政部指出。

新《办法》对履约期限做出明确规定,政府购买服务应当与年度预算和中期财政规划相衔接,合同履行期限或项目实施期限一般为1年;对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目,合同履行期限或项目实施期限可适当延长,最长为3年。

我国现有预算安排包括年度预算以及3年中期财政规划,“先有预算、后购买服务”的安排要求政府购买服务合同期限与之适应。

以政府购买服务名义变相举债的行为,多习惯拉长期限。“去年87号文之后,只为棚改和异地扶贫搬迁留下了政策空间。地方政府基建项目信用相较更高,双方都有意愿拉长期限,棚改项目贷款期限一般在10年-20年”,有国有银行省级分行人士对21世纪经济报道记者直言。

拉长期限平衡负担,有一定的合理性。“对于公路等基础设施建设,出于代际公平的考虑,拉长还款期限能平衡后续使用者们的负担。3年期合同可以滚动续约,将年度财政支出纳入预算管理”,有地方城投人士对21世纪经济报道记者表示。

以地方政府信用做背书,大量资金涌入基建领域,势必会加剧债务风险。有财政人士对21世纪经济报道记者表示,比如棚改项目正常3年到5年就能建好,有些地方将期限拉长到15年、25年。现在预算只有3年中期财政规划,如果有大量这样长周期、未列入预算的项目,缺乏对后续还款的统筹考虑是有风险的。

对于地方基建投资,有其他合规融资渠道安排。“基建要靠PPP模式和政府债券两条腿走路,综合依靠项目资产信用、企业信用和政府信用解决融资问题”,国家发改委投资所体制政策室主任吴亚平对21世纪经济报道记者表示。

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